如何转变乡镇政府职能，促进农村商品经济新秩序的建立，是农村深化经济体制改革和政治体制改革的一个重要课题。
乡镇政府职能的历史回顾
1958年，在高级社基础上建立的人民公社是政社合一的组织，它集党政财文、工农商学于一身，几乎是无所不包、无所不管。1984年，上海郊区成立了乡党委和乡政府，并设置公社管理委员会作为乡一级的合作经济组织。这样，原人民公社三级集体经济组织，在农村普遍推行家庭联产承包责任制和实行政社分设以后，其担负的职能发生了很大变化，事实上它已经成为乡、村和生产队三个层次的社区性合作经济组织。几年来公社管理委员会在组织、指导发展集体经济和各项为农服务工作中发挥了重要作用。但由于政社合一的惯性影响，在一个时期乡一级仍严重存在着政社职责不清的问题，乡政府的职能偏重于民政、治安和计划生育等工作，忽略了管理经济的职能。结果由公社管理委员会担负着管理经济工作的职能。
公社管理委员会在体制改革后，应该是一个经济组织。中央1984年一号文件指出：公社经济组织，对生产大队、生产队地区性经济组织，是平等互利和协调指导的关系，而不是行政上下级关系。但是，由于乡政府和公社管委会的职能转变是改革中的一个薄弱环节，相互关系没有完全理顺，职责权限也尚未划清。因此，体改后的公社管委会，从生产大队和生产队的角度来看，它仍是行政管理机构。同时，公社管委会是作为乡级经济组织而存在的，这样，使得它对乡级企业，对大队、生产队的行政干预，更趋合法化。
为此，上海农村基层政权从1985年开始又进行了"三改二"的乡级体制改革工作，即保持原来的乡党委、乡政府，撤销乡一级公社管理委员会，明确在乡党委和乡政府的领导下，建立乡经济联合社或农工商总公司等合作经济组织。乡政府和乡经济组织实行"三个分开"，即机构分开、干部分开、财政分开。从上海郊区多数乡镇来看，目前，乡经联社的董事长大部分是由乡党委书记兼任的。按照规定，乡经联社是在乡政府领导下的独立的商品生产者和经营者。它的主要职责是自主经营管理乡级企业，对经济单位的经营活动进行指导服务。而乡政府领导和管理经济的职能，主要是从宏观方面，即通过经济的、法律的、行政的间接手段来实施。但事实上，经联社成立至今并未真正起到乡一级经济组织对本地区各经济单位进行管理、协调、服务和经营的作用，只是徒有其名。经联社所属企业的所有权和经营权也还没有完全分离，企业对乡政府的依赖性仍然较大，政企不分的问题依然比较普遍地存在着。
乡镇政府经营职能强化的原因分析
应当看到，乡镇政府经营职能之所以得到强化，以及政企不分问题的难以解决，原因是多方面的。
一是乡镇政府与企业的产权关系不清。现在，大部分乡镇企业的产权关系不清，乡镇政府与企业之间的权、责、利关系不明确，实行承包后对新增财产的权属也未做出明确规定，企业还缺乏应有的独立经营权和对财产的处置权。由于产权关系不清，所以，乡镇政府干预企业的生产经营活动就成为必然的了。
乡镇企业的所有者大多数是作为政权机构的乡镇政府。乡镇政府作为农村基层政府，同其他级别的政府一样也具有政权和所有者的双重职能。所不同的是，乡镇政府作为所有者支配的财产不是全民财产，而是集体财产。从实际情况来看，作为集体企业财产的所有者，乡镇政府最典型的行为是让所有乡镇企业都依赖于自己，为实现地区经济和社会发展目标服务。为此，大多数乡镇政府采取了一系列组织措施。第一，大力扶持乡镇企业。重点是帮助解决企业发展中普遍面临的诸如原材料短缺、资金紧张以及技术和产品销路等方面的突出困难。第二，组织人事方面的干预。目前，大多数乡镇政府对乡镇企业经营领导层的产生有较高程度的参与，如工厂、企业的厂长、经理人选，一般都由党政领导推荐产生。企业招标优选经营者的做法尚未得到全面推开。第三，直接参与乡镇企业的经营。比较多涉及的是投资、计划和收益分配等方面的问题。这一方面显示出乡镇政府既承担着使资产(企业)利益优化的所有者职能，又承担着确保本地区经济、社会综合发展的政府职能。
二是改革措施不配套，外部环境差。现在，乡镇政府实行转变职能、政企分开是在旧体制没有得到根本改变的情况下进行的，因此，必然会出现种种新的矛盾，其中更多地涉及到市场体系问题。作为基层乡镇一级政权机构，对此既不可回避，又无法解决。上级领导部门强调乡镇政企分开，而不少乡镇党政领导从近几年直接参与企业经营所尝到的酸甜苦辣中，确实也认识到了政企分开的必要，有的也在积极主动地进行着政企分开的改革。但在政企职责分开后，有的企业又遇到原材料、资金等靠自身解决不了的问题，反过来找乡镇政府不是少了，而是更多、更勤了，政府仍摆脱不了企业日常经营事务的拖累。所以，转变政府职能，实行政企分开，给企业切实下放经营决策权，一定要以完善市场体系和上下同步改革相配套为条件。
三是认识上存在的偏差。转变乡镇政府职能，实行政企职责分开，各司其职，有的同志认为，乡镇政府只要管民政、司法、公安、计划生育等行政工作，农村经济工作应由乡镇经济组织去管；有的乡镇干部则认为，乡镇政府不管企业就无事可做了，有一种权力失落感；有的虽然认识到政府应当管理经济，却误解为直接去从事具体的生产经营活动。我们认为，转变政府职能的实质，在于通过改革政企合一的领导体制，把属于乡镇政府宏观管理企业的职能与属于企业的经营决策职责分离开来，使政府不再直接干预企业经营，使企业能名副其实地成为自主经营、独立核算、自负盈亏、具有法人资格的经济实体。

转变乡镇政府职能需要解决的几个前提条件
转变乡镇政府职能，具体来说就是要实现三个转变，即由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理；由“管”字当头转向服务监督。一句话，就是要弱化政府的经营职能，强化其指导、协调、监督和服务的职能。而要做到这一点，必须解决好以下几个前提条件：
一、确立政府与企业的产权关系。财产权力的确定和不可侵犯，以及合法财产应受到法律保护，这是建立商品经济秩序的基础之一，不然也就谈不上确立商品交换的等价关系。明确乡镇政府和企业的财产权利的关键，在于分清乡镇政府的税收和企业的利润。在利税分离之后，乡镇政府和企业都有权独立地处置自己的财产。乡镇政府不得巧立名目向企业乱摊派、乱收费。政府要尽可能少地通过行政系统向企业分配投资额度。企业扩大再生产所需资金，除向银行贷款以外，还应该通过各种社会集资渠道来完成。要采取切实措施，理顺政企关系。政企分设后，乡镇工业企业是乡合作经济组织兴办的，属于全乡社员集体所有，不属于乡政府所有。今后乡镇企业除向国家纳税外，对于乡地方政府的财政来源，建议通过立法，以征收地方附加税来解决。
从各地农村试点来看，明确企业产权关系比较好的形式是发展股份合作企业。因为股份合作企业可通过集体或社员入股的形式，使资金、技术和生产资料等生产要素凝聚为股份所有、共同经营的组织形式，这样就能够确认合作成员对共有财产占有的股份所有权，企业财产归属明确。但从整个农村的实际状况来看，行之有效的还是经营承包责任制。当前的重点，是要积极推行多种形式的经营承包责任制，并不断加以完善，以加快所有权和经营权的适当分离。在经营承包合同中要处理好积累与消费的关系，正确体现国家、集体和个人的三者利益。同时，乡政府要加强对经营承包合同的审计和监督。
二、合作经济组织必须企业化。乡级合作经济组织是乡镇经济中最主要的组织，它的存在对乡镇经济的发展起着重要作用。但就其功能而言，由于受人民公社组织制度的影响，因而这类组织把政府保障性功能和生产组织功能集于一体。这类经济组织的组织特性突出表现为：高度依附于纵向的行政隶属系统，形成经济系统与行政系统的渗透胶着。它往往借助于行政隶属关系，在组织生产经营时，以总体需要为准则，不尊重所属成员的财产权利，因而难以使所属成员在组织激励和个人牺牲的对比分析中产生较强的凝聚力。这一组织的存在往往以行政权限的扩张或收缩为依据，因而组织体本身在改革中具有极强的不稳定性。同时，官办色采也使得这类经济组织难以独立核算、自主发展，实现企业化经营，从而导致组织效率的弱小。因此，合作经济组织必须企业化，使其成为真正的经济实体，独立核算，实现企业化经营。而乡镇政府对经济的管理，应该是保护公平竞争，引导乡镇经济的有序运行。要做到这一点，上级政府必须切实下放管理权限，并制订优惠的政策措施，其中包括价格政策、
财政金融政策等，制订一些必要的法规，加强对企业的审计工作。合作经济组织要严格财务制度，搞好成本核算，压缩非生产性建设、人员和开支，加强本企业职工的业务和知识
培训等，以促进乡镇经济的健康发展。
三、建立宏观经济间接控制系统。转变乡镇政府职能，理顺政府与企业之间的经济关系和非经济关系，以形成宽松的企业公平竞争、长期发展的经济环境。这一环境的获得，仅从微观角度弱化乡镇政府的经营职能是不够的，而更重要的是要从宏观角度建立起一个与商品经济相适应的间接控制系统。
建立以间接控制为主的宏观调控系统，是国家调节商品再生产过程诸方面的比例和关系，保障具有地域分散性、功能综合性和不确定性的农村经济组织顺利运行的有效手段。因为，对农村经济组织的经济活动实行强制性的直接控制，实际上是侵犯了农村经济组织的自主权，把经济组织束缚成行政机构的附属物，组织企业化也就没有存在的可能。这不利于调动经济组织的生产经营积极性，不利于把微观经济搞活。只有在生产经营的主要方面消除对经济组织的直接控制，代之以经济手段调节为主要特征的间接控制，维护经济组织的自主权，才能引导、鼓励或限制农村经济组织有选择性地作出符合自己利益的相应决策，使经济组织有相当的择优性和主动性，这样搞活微观经济、发展农村商品生产才有可能。
综上所述，我们提倡政企分开、简政放权，并不是削弱，而是加强政府管理经济的职能。它只是把过去政府机构统得过多、管得过死的事权放开，而不是把应由政府管理的权限也下放不管。事实上，今后行政指令、行政干预等行政手段仍要运用，但更多地是要通过采用经济手段，切实地搞活企业。
需要指出的是，转变乡镇政府职能，建立农村商品经济新秩序，决不是一朝一夕之事。因为在相当长的一段时间内，我国仍将处在社会主义的初级阶段。这一阶段的基本特征就是商品经济不发达，完整的市场体系尚未建立，因此，转变政府职能，只能是一个渐进的过程，切不可不从当前农村的实际状况出发，急于求成。但我们必须积极创造条件，为最终转变乡镇政府职能，建立农村商品经济新秩序奠定必要的基础。
(作者单位：中共上海市委研究室)